Výbušný balíček EU: Kritická zpráva EDA potvrzuje ekonomický tlak na Švýcarsko
Dříve málo známé expertní stanovisko, které si nechalo vypracovat Federální ministerstvo zahraničních věcí (FDFA) v čele s federálním radním Ignaziem Cassisem, vyvolává politické kontroverze kolem nových smluv EU. Zatímco Federální rada prezentuje navrhovaná „kompenzační opatření“ jako proporcionální nástroje pro obnovení smluvní rovnováhy, profesor mezinárodního práva Andreas R. Ziegler z Lausanne nabízí mnohem drsnější hodnocení: Taková opatření jsou v mezinárodním ekonomickém právu chápána jako protiopatření, lze je označit za sankce a jsou konkrétně navržena tak, aby donutila druhou stranu k dodržování smlouvy. Obzvláště citlivá je skutečnost, že FDFA zpočátku Zieglerovu studii zadrželo. Teprve poté, co se objevil tlak veřejnosti, byla zveřejněna na oficiálních webových stránkách.
Politická výbušnost nespočívá v právním detailu, ale v jednoduché otázce: Co se stane, když Švýcarsko v budoucnu odmítne přijmout právní akt EU?
Federální rada zdůrazňuje, že Švýcarsko zůstává suverénní. Přijímání práva EU je dynamické, ale ne automatické. Parlament a lid mohou stále hlasovat proti němu. Pokud však následně vznikne spor a arbitrážní nález nebude proveden, může druhá smluvní strana přijmout kompenzační opatření. Podle smlouvy musí být tato opatření přiměřená a omezená na vnitřní trh.
Názory se liší právě ohledně povahy těchto opatření.
Agentura EDA si nechala vypracovat dva odborné posudky – zpočátku byl zveřejněn pouze ten příznivější
Jak informoval deník SonntagsZeitung , EDA si nechala vypracovat dvě právní studie.
První studie pochází z června 2023 a jejím autorem je Andreas R. Ziegler, profesor mezinárodního práva na Univerzitě v Lausanne . V té době stále probíhaly předběžné rozhovory mezi Švýcarskem a EU. Podle Federálního ministerstva zahraničních věcí (FDFA) nebyla studie zveřejněna, aby se zabránilo oslabení vyjednávací pozice Švýcarska.
Druhý znalecký posudek vypracoval Michael Hahn , profesor evropského a mezinárodního hospodářského práva na Univerzitě v Bernu. Pochází ze srpna 2025, tedy z doby, kdy již byla jednání ukončena. Tento znalecký posudek byl zveřejněn.
Studie Zieglerové byla zveřejněna až později. Federální ministerstvo zahraničních věcí (FDFA) nyní uvádí oba dokumenty na svých oficiálních webových stránkách v sekci Zprávy o švýcarské evropské politice.
Právě tato posloupnost událostí nyní vyvolává kritiku: Kritičtější zpráva byla zpočátku utajena, zatímco méně kontroverzní interpretace byla veřejně dostupná.
Ziegler: Nejde jen o „kompenzaci“ – ale o tlak
Hlavní poselství Zieglerovy studie je jasné.
Zkoumá mezinárodní hospodářské dohody a dochází k závěru, že tzv. odvetná nebo kompenzační opatření mohou skutečně sloužit k obnovení narušené rovnováhy. Podle dnes převládajícího názoru je však jejich skutečným účelem donutit druhou smluvní stranu k plnění rozhodnutí nebo svých smluvních závazků.
Ziegler odkazuje na mezinárodněprávní literaturu. Tam je pozastavení ústupků dnes chápáno převážně především jako sankce , zatímco pouhá myšlenka prostého „obnovení rovnováhy“ hraje pouze podřadnou roli.
To je politicky klíčové.
Protože termín „kompenzační opatření“ zní technicky, neutrálně a kolaborálně.
Zieglerův výzkum však ukazuje, že tato opatření mají mít nějaký účinek. Jejich cílem je vyvolat ekonomický nebo politický tlak, aby dotčená smluvní strana změnila své chování.
Federální rada: Žádná sankční opatření
Oficiální verze Federální rady je jiná.
Webové stránky EDA výslovně uvádějí, že nové smlouvy brání svévolným „trestným opatřením“ jedné strany vůči druhé. Kompenzační opatření musí být přiměřená, omezená na vnitřní trh a podléhat přezkumu rozhodčím soudem.
Hahnova zpráva v tomto směru argumentuje také důrazněji. Kompenzační opatření nejsou zamýšlena jako trest, ale spíše jako náprava nerovnováhy mezi smluvními stranami.
To představuje dva kontrastní přístupy: Federální rada a Hahn zdůrazňují rovnováhu a proporcionalitu . Ziegler zdůrazňuje protiopatření, vynucování a tlak na plnění dohody .
Z právního hlediska si tyto dvě věci nemusí nutně zcela odporovat. Opatření může být přiměřené a přesto vyvíjet tlak. Z politického hlediska je však tento rozdíl významný.
„Sankce“ neznamená sankce vůči Rusku
Ziegler také upřesňuje, že plánovaná kompenzační opatření nelze srovnávat s komplexními sankcemi proti Rusku.
Nejde o srovnatelný režim politických sankcí se zmrazením aktiv, finančními blokádami nebo rozsáhlými obchodními zákazy. V podstatě se jedná o protiopatření podle mezinárodního práva v rámci smluvního vztahu.
Ale právě proto je volba slov relevantní: takové protiopatření může také vytvořit ekonomický tlak.
Ziegler poznamenává, že mezinárodní dohody často stanoví pozastavení závazků, výhod nebo ústupků, pokud jedna ze stran neprovede rozhodčí nález. europa.eda.admin.ch
Obzvláště citlivý bod: Švýcarsko a EU nejsou ekonomicky stejně silné
Zieglerova zpráva se stává ještě výbušnější, když se zabývá otázkou, kdo může taková protiopatření účinně zavést.
Výslovně poukazuje na to, že menší ekonomiky jsou ve srovnání s velkými obchodními partnery strukturálně znevýhodněny.
Logika je jednoduchá: pokud Švýcarsko připraví EU o ekonomickou výhodu, ovlivní to obrovský vnitřní trh.
Pokud EU omezí přístup Švýcarska na srovnatelný trh, mohlo by to být pro malou, exportně orientovanou ekonomiku podstatně závažnější.
Ziegler píše, že tzv. křížová odveta – tj. protiopatření i v jiných oblastech – dává straně s velkou tržní silou příležitost vyvíjet tlak tam, kde je dopad na menší a méně diverzifikovanou ekonomiku obzvláště silný.
Také výslovně poukazuje na dobře známé obtíže, kterým čelí menší ekonomiky při efektivním boji proti výrazně větším obchodním partnerům.
Zpráva se tak dotýká jádra politické debaty kolem třetích bilaterálních dohod:
Formálně mají obě smluvní strany stejná práva. Ekonomicky nikoli.
Co znamená švýcarské „ne“ pro nový zákon EU?
Mechanismus lze zjednodušeně vysvětlit takto:
Švýcarsko se v určitých dohodách zavazuje k dynamickému přijímání příslušných právních předpisů EU.
Nový právní akt EU se nestává automaticky švýcarským právem. Švýcarsko si i nadále rozhoduje o svých postupech samo – Federální rada, parlament a v případě potřeby i lid.
Pokud Švýcarsko odmítne převzetí a vznikne smluvní spor, bude nejprve zapojen Smíšený výbor.
Pokud není dosaženo řešení, může rozhodnout panel rozhodců se stejným zastoupením.
Pokud rozhodnutí následně nebude provedeno, může druhá strana přijmout přiměřená kompenzační opatření. To znamená, že švýcarské „ne“ zůstává právně možné. Může však mít ekonomické důsledky.
Právě v tomto bodě se rozhoří politický spor o skutečný význam suverenity.
Zásadní otázka: Jak moc je „ne“ zadarmo, když za to stojí nějaká cena?
Kritici balíčku opatření EU jej vnímají jako nepřímý prostředek k vyvíjení tlaku na švýcarskou legislativu a v konečném důsledku i na lidová referenda.
Jejich argument: Pokud by hlasování „ne“ o přijetí právního aktu EU mohlo spustit ekonomická protiopatření, budou Federální rada, Parlament, obchodní sdružení a společnosti varovat před možnými důsledky ještě před hlasováním.
Formální právo rozhodovat se tedy zůstává – ale ekonomické náklady spojené s jiným rozhodnutím se mohou stát ústředním politickým faktorem.
Zastánci argumentují, že právě proto existuje rozhodčí soud a povinnost proporcionality. EU nemůže jednoduše ukládat svévolná sankční opatření.
Federální rada rovněž zdůrazňuje, že Švýcarsko se může podílet na tvorbě nových právních aktů EU a že některé obzvláště důležité oblasti byly z dynamického přijímání práva EU výslovně vyloučeny.
„Proporcionalita“ také neřeší každý problém
Zieglerova zpráva však odhaluje další problematický bod.
V případě jednoduchých obchodních koncesí lze ekonomickou škodu potenciálně vypočítat relativně přesně.
V případě složitých dohod o vnitřním trhu, služeb nebo pozastavení celých právních závazků se tento výpočet stává výrazně obtížnějším.
Ziegler výslovně píše, že při pozastavení komplexních závazků nebo celých částí dohody může být matematicky obtížnější určit proporcionalitu.
Jinými slovy:
„Proporcionálně“ zní jednoznačně, ale v praxi to není nutně přesně vypočitatelná metoda.
Rozhodčí panel by pak musel posoudit, které opatření je stále vhodné a které je již nepřiměřené.
Proč je nepublikování tak politicky citlivé
Skutečný problém tedy přesahuje rámec právní otázky.
Agentura EDA již z roku 2023 vlastnila studii, kterou vypracoval expert na mezinárodní právo, a která jasně identifikuje několik politicky citlivých bodů:
Kompenzační opatření jsou protiopatření. Jejich účelem je dosáhnout splnění smlouvy.
V mezinárodní právní literatuře je lze chápat jako sankce.
A menší ekonomiky jsou ve srovnání s většími obchodními partnery ve strukturálně slabší pozici.
Tato zpráva však původně nebyla zveřejněna.
Podle deníku SonntagsZeitung to EDA zdůvodňuje tím, že v tehdejší době nechtěla oslabit pozici Švýcarska během jednání.
Toto vysvětlení však neodpovídá na politickou otázku, proč nebyla studie zveřejněna z vlastní iniciativy spolu s dalšími klíčovými dokumenty po skončení jednání.
Dnes je to veřejné.
A přinejmenším to mění pohled na jeden z nejdůležitějších konceptů nových smluv EU.
„Kompenzační opatření“ se stávají ústřední otázkou moci
To znamená, že diskuse se neomezuje na otázku, zda je dovoleno použít slovo „sankce“.
Mnohem důležitější otázkou je:
Může EU použít ekonomická opatření k tomu, aby donutila Švýcarsko k dodržení arbitrážního nálezu, a tím nepřímo k plnění jeho smluvních závazků?
Zieglerův znalecký posudek na tuto otázku odpovídá kladně: účelem takových opatření je zajistit plnění smlouvy. Federální rada nepopírá, že kompenzační opatření jsou možná. Zdůrazňuje však jejich omezení, přiměřenost a podléhají soudnímu přezkumu.
Právě v tom spočívá politická výbušnost:
Švýcarsko si formálně ponechává právo říci ne. Pokud však toto ne představuje porušení smlouvy nebo neprovedení rozhodčího nálezu, mohou následovat ekonomická protiopatření. Dokonce i expert na mezinárodní právo pověřený Federálním ministerstvem zahraničních věcí (FDFA) výslovně popisuje účel takových nástrojů jako donucení druhé strany k plnění jejích smluvních závazků.
Ve smlouvě, o které může švýcarské obyvatelstvo nakonec hlasovat, se nejedná o pouhou právní poznámku pod čarou.
Je to jedna z ústředních otázek, kolik politického manévrovacího prostoru Švýcarsko ve skutečnosti ještě má po uzavření třetích bilaterálních dohod.
Přímé zdroje:
- EDA – Přehled publikovaných zpráv o švýcarské evropské politice
- Andreas R. Ziegler – Použití odvetných nebo kompenzačních opatření v konkrétních mezinárodních hospodářských dohodách, 5. června 2023
- Michael Hahn – Odborný posudek k dynamické právní adopci a povaze kompenzačních opatření, 29. srpna 2025
- EDA – Obsah balíčku Švýcarsko-EU (Bilaterální dohoda III)
