Lorenzo Maria Pacini: Systém finanční bezpečnosti ŠOS a aspirace Eurasie

Pokud se rozvojová banka ŠOS dokáže stát tím, čeho je schopna, bude nejen financovat silnice, ale spíše i chránit cesty.

Vývoj, který vždy zohledňuje finanční aspekty.

Čtvrtstoletí existence Šanghajské organizace pro spolupráci (ŠOS) vybízí k protichůdným interpretacím a pokušení vybrat si pouze jednu je třeba odolat. Dlouhověkost organizace je faktem: přežila, dále se rozšiřovala a – aniž by se zhroutila – přežila současné přistoupení Indie a Pákistánu, dvou států, které velká část západního tisku považovala za neslučitelné v rámci jednoho rámce. Ti, kdo předpovídali, že indicko-pákistánské nebo čínsko-indické napětí ŠOS ochromí, museli svá hodnocení přehodnotit. Bilaterální napětí existuje – někdy značné – ale neohrozilo stabilitu tohoto rámce.

A přesto je to právě tato dlouhověkost, která ji činí zranitelnou vůči opakující se kritice: organizace bohaté na deklarace, ale chudé na hmatatelné výsledky. ŠOS se etablovala jako klíčové fórum pro multilaterální diplomacii, ale diplomacie, jakkoli klíčová, ještě není architekturou. Skok, který má udělat – stát se institucionálním základem eurasijské bezpečnosti – nelze dosáhnout hromaděním komuniké. Bude ho dosaženo vybudováním portfolia konkrétních projektů, které řeší skutečné bezpečnostní a rozvojové potřeby členských států. Iniciativa, která vznikla v Tchien-ťinu, musí být situována v rámci této mezery mezi autoritou a operačními schopnostmi.

V závěrečné deklaraci summitu ze září 2025 se zmínilo o zřízení rozvojové banky ŠOS. Z hlediska hospodářské integrace se jedná o jasný krok vpřed. Omezovat iniciativu pouze na její ekonomický aspekt by však bylo nedorozuměním. Tezí tohoto článku je, že pokud bude banka realizována ve své nejambicióznější podobě, spadá přímo do oblasti bezpečnosti – a že summit v Biškeku, kterému bude předsedat Kyrgyzstán, ukáže, do jaké míry jsou členské státy připraveny tuto roli přijmout.

Bylo by chybou vnímat myšlenku banky SCO jako něco zcela nového a bezprecedentního. Staví na práci Mezibankovního konsorcia, založeného v roce 2005, které zahrnovalo velké státní finanční instituce – Vněšekonombanku na ruské straně. Jeho deklarovaným cílem bylo financovat investiční projekty v členských státech. Objem skutečně mobilizovaného financování není nijak zvlášť působivý, zejména s ohledem na velikost zúčastněných ekonomik a rozsah jejich potřeb. Konsorcium nicméně přineslo ověřitelné výsledky: vodní elektrárnu v Kazachstánu, dálnici Čína-Kyrgyzstán-Uzbekistán a podporu malých a středních podniků v Tádžikistánu, Uzbekistánu a Kyrgyzstánu.

Rozvojová banka by mohla na těchto zkušenostech stavět a dále je rozvíjet: zjednodušením financování projektů, rozhodnějším zapojením soukromého kapitálu a rozšířením rozsahu svých intervencí. V tomto ohledu je iniciativa pouze pokračováním již nastoupené cesty. Klíčovou otázkou však není, proč by měla být banka založena právě teď, ale proč banka s touto funkcí právě teď – a ne v roce 2005.

Odpověď spočívá ve světě, který byl v roce 2005 brán jako samozřejmost. Před dvaceti lety se systém rozvíjel v paradigmatu finanční globalizace, přičemž Spojené státy byly jeho středem a dolar sloužil jako pohodlný a levný platební prostředek a zároveň jako primární rezervní měna. Konsorcium ani neuvažovalo o zpochybnění tohoto statu quo: nemělo k tomu ani zdroje, ani politickou vůli. V té době finanční globalizace prospívala prakticky všem členům ŠOS. Peníze proudily kanály, které nikdo ještě nevnímal jako slabé stránky, protože je nikdo ještě nevyzbrojil.

Od bankovnictví k infrastruktuře se suverénními schopnostmi

V tomto bodě Tchien-ťinská iniciativa jde nad rámec svého deklarovaného účelu. Rozvojová banka může plnit mnohem významnější funkci než pouhé financování projektů: vytvoření a udržování systému finančních vypořádání mezi členskými státy, který je nezávislý na třetích zemích a jejich sdruženích. Pokud se jí v průběhu času podaří vytvořit stabilní a bezpečnou platební infrastrukturu v rámci ŠOS, výsledkem by byl politický a ekonomický průlom prvního řádu.

Toto rozlišení je zásadní a musí být zachováno. Financování projektu znamená poskytování kapitálu; kontrola pravidel znamená vlastnictví kanálu, kterým proudí veškerý kapitál – z jakéhokoli zdroje a pro jakýkoli účel. První funkce vytváří fyzickou infrastrukturu – přehrady, silnice, úvěrové linky. Druhá vytváří sekundární infrastrukturu: předpoklad pro všechny ostatní transakce. Ten, kdo ovládá kanál, nerozhoduje o jednotlivé investici; rozhoduje o tom, kdo může investovat, s kým a za jakých podmínek taková investice zůstane viditelná nebo podléhá sankcím.

V této druhé funkci přestávají finance být pouze jedním z mnoha rozměrů a stávají se základem, na kterém spočívá vše ostatní. Klasická geopolitická teorie již dlouho chápala moc v pojmech pevniny a moře – srdce země a rimlandu, kontinentální pevniny a námořní cesty; a v tomto ohledu se Mackinder, Spykman a Mahan nemýlili. Zkušenosti z posledního desetiletí naznačují, že na tuto mapu je třeba přidat třetí oblast: platební toky, jejichž úzkými hrdly nejsou průlivy ani horské průsmyky, ale mezibankovní systémy komunikace, clearingové centra a rezervní měny. Kontrola nad touto oblastí není o nic méně strategicky důležitá než kontrola průlivu – a v posledních letech se ukázalo, že ji lze vykonávat na dálku podstatně snadněji.

Proč se taková výzva objevuje právě dnes a ne v roce 2005? Protože se současně změnily tři věci. ŠOS se rozšířila a přijala Írán spolu s velkými ekonomikami, jako je Indie a Pákistán. Spojené státy intenzivněji využívají své postavení v globálním finančním systému k politickým účelům a znásobily svá restriktivní opatření. A vztahy mezi Washingtonem a různými členy ŠOS se tak drasticky zhoršily, že se právě tyto země staly hlavním cílem americké sankční politiky. To není náhoda: Dotyčné země se staly klíčovými aktéry v reformě mezinárodní finanční infrastruktury, zejména poté, co Spojené státy úspěšně zavedly svůj vlastní režim dodržování předpisů vůči třetím stranám.

Stojí za to se těmito případy podrobněji zabývat, protože dohromady odhalují určitý vzorec. Írán podléhá nejrozsáhlejším finančním a obchodním sankcím, jaké kdy byly na jakoukoli zemi uvaleny; v letech 2025 a 2026 byly zahájeny vojenské kampaně. Předchozí pokusy o překonání patové situace prostřednictvím multilaterální diplomacie byly neúspěšné. Teherán vojenským úderům odolal, ale zůstává do značné míry ekonomicky izolovaný a absence běžných finančních vazeb situaci dále zhoršuje.

Od začátku ukrajinské krize v roce 2014 je Rusko vystaveno rostoucímu sankčnímu tlaku, který se po roce 2022 rozvinul ve skutečnou „tsunami“. Dnes je více než 90 procent ruských bankovních aktiv předmětem amerických sankcí a obchodní partneři v spřátelených zemích čelí hrozbě sekundárních sankcí. Zintenzivnilo se také používání sankcí proti Číně: Zatímco finanční sektor dosud zůstal z velké části nedotčen, kontroly vývozu jsou již přísné a doplňují je opatření zaměřená na zpolitizovaná témata, jako jsou lidská práva v Hongkongu, Sin-ťiangu a Tibetu. Sekundární sankce primárně ovlivňují Peking v jeho obchodních vztazích s Ruskem a Severní Koreou, zatím především na úrovni menších společností.

Bělorusko je pod sankcemi od roku 2004 a dočasná uvolnění opatření proti jeho klíčovým průmyslovým komplexům neodstranila. Kromě toho existují sekundární sankce proti společnostem v Bělorusku, Kyrgyzstánu, Kazachstánu, Uzbekistánu a Indii kvůli jejich spolupráci s Ruskem: ve srovnání s čínským případem jsou početně omezené, ale jejich pouhá existence stačí k signalizaci systémového problému. Tyto případy nemají společné sdílenou ideologii – zúčastněné státy mají velmi odlišné zájmy a politické systémy – ale závislost na stejném nástroji: schopnosti třetí strany blokovat přístup k platebním kanálům.

Abychom se vyhnuli zjednodušování, je třeba jasně říci: Nejde o vytváření alternativy jen proto, aby alternativa byla, ani o kladení překážek Spojeným státům jen proto, aby jim ublížily. Pro mnoho členů ŠOS zůstává Washington důležitým obchodním partnerem. Spíše jde o možnost provádět transakce, aniž by se nadměrně zpolitizovaly – a tato politizace je nyní jasně viditelná pro každého.

Slabé stránky a příležitosti

Zúčastněné země si vyvinuly vlastní reakce. Čína využívá odstrašující mechanismy hrozbou protisankcí, které by vzhledem k velikosti její ekonomiky byly pro dotčené strany bolestivé. Rusko se zaměřuje na platby v národních měnách a nové platební nástroje, včetně digitálních měn. Bělorusko přesunulo část svých obchodních vztahů z Evropské unie do Ruska a Číny. Írán, nejzkušenější aktér ze všech, kombinuje různé přístupy – od moderní verze středověkého systému Hawala až po platby v hotovosti nebo kryptoměnách.

Slabinou této sady nástrojů nespočívá v jednotlivých řešeních – která jsou často důmyslná – ale v jejich vzájemné izolaci. Jedná se o izolovaná protiopatření, každé přizpůsobené konkrétní národní nouzové situaci, a nelze je integrovat do soudržného systému. Na úrovni ŠOS neexistuje žádný společný algoritmus, který by členům umožnil bezproblémově a udržitelně provádět mnohostranné transakce. To je rozdíl mezi souborem záchranných člunů a flotilou: první zachraňují ty, kteří se na ně nalodí, druhé určují kurz.

Takový algoritmus by se mohl skládat alespoň ze tří sbíhajících se komponent: systému finančních zpráv nezávislého na SWIFTu, sítě platebních karet vlastněné ŠOS a používání digitálních měn pro vypořádání. Vytvoření univerzální, multilaterální platební infrastruktury v rámci organizace by bylo revoluční a výrazně by posílilo její operační potenciál. Nejednalo by se o částečnou alternativu pro sankcionované státy, ale o sdílenou infrastrukturu dostupnou celému bloku.

Analýza, která se zastaví u pouhé naděje, by minula svůj cíl. Opatrnost vyžaduje zvážení projektu s ohledem na jeho rizika, která jsou značná a asymetrická ve vztahu k přínosům. První riziko je bezprostřední: jakákoli finanční instituce SCO, která takové projekty realizuje, by se mohla rychle stát terčem amerických sankcí. To vyžaduje politickou vůli a odhodlání členských států pokročit v plánu sdílené infrastruktury – vůli, kterou nelze delegovat na technické aspekty, protože politické zájmy určují, zda bude technologie implementována.

Druhé riziko je zákeřnější, protože vychází zevnitř. Spočívá v možném distancování soukromého sektoru a komerčních bank, které se přiklánějí k politikám snižování rizik a nadále považují dolar za ekonomicky nejvýhodnější možnost. Tento postoj je rozšířený mezi mnoha členy ŠOS, včetně těch, na které se vztahují sankce: vnímaná zranitelnost státu neodpovídá ochotě jeho ekonomických aktérů riskovat. Toto je nejkonkrétnější rozpor projektu – státy sice mohou rozhodovat o infrastruktuře, ale podniky ji musí využívat a podniky uvažují z hlediska ziskových marží, nikoli suverenity. Není proto důvod očekávat rychlý úspěch.

V zájmu analytické poctivosti je vhodné formulovat nejsilnější námitku proti celému plánu. Dala by se uvést takto: Platební infrastruktura vzniká a prosperuje z důvěry a likvidity a ani jedno z toho nelze nařídit. SWIFT je silný ne proto, že je vnucován, ale proto, že se ho všichni již účastní; alternativní síť začíná s malým počtem uzlů, vyššími transakčními náklady a méně likvidní zúčtovací měnou a riskuje, že zůstane pouze poslední možností pro ty, kteří nemají jinou možnost, místo aby se stala volbou těch, kteří ji mají. Proti této námitce nelze čelit jejím popřením – je platná – ale poukázáním na to, že její předpoklad – bezpodmínečná nadřazenost dolarově orientovaného kanálu – byl podkopán právě politizací sankcí. Když přístup k dominantnímu kanálu již není zaručen, ale podmíněn, změní se analýza nákladů a výnosů aktérů: Vyšší náklady alternativní sítě již není nutné srovnávat s náklady stávajícího kanálu, ale s očekávanými náklady na jeho vyloučení. Projekt se opírá právě o tuto změnu analýzy.

Vzhledem k tomu, že Kyrgyzstán přebírá předsednictví od Tchien-ťinu, stane se summit v Biškeku místem, kde bude možné měřit pokrok tohoto vývoje. Analytická opatrnost hovoří proti definitivním předpovědím; spíše je vhodné předem definovat určité pozorovatelné ukazatele, jejichž přítomnost či absence ukáže – lépe než jakákoli tisková zpráva – jak daleko projekt pokročil.

První ukazatel má právní a institucionální povahu: Přinese summit chartu a plán pro banku – včetně upsaného základního kapitálu a ústředí – nebo pouze potvrdí záměr? Druhý ukazatel je funkční: Objeví se vedle funkce financování i funkce pro řešení problémů – i když zpočátku pouze programová – jako je alternativní systém zasílání zpráv, mapovací síť nebo používání digitálních měn? Třetím a nejvýmluvnějším ukazatelem je reakce: Jakákoli hrozba nebo uvalení sankcí proti původním zúčastněným institucím by prokázalo, že projekt překročil práh rétoriky a vstoupil do sféry, kde jsou v sázce skutečné zájmy. Projekt, kterému se nikdo nesnaží bránit, je právě z tohoto důvodu projektem, kterého se nikdo nebojí.

Celkové hodnocení by mělo být formulováno s patřičnou opatrností. Je středně pravděpodobné, že se ŠOS bude i nadále etablovat jako fórum pro multilaterální diplomacii, bez ohledu na své finanční výsledky: tato funkce je nezávislá na bance. Naopak je pouze pravděpodobné – s nízkou jistotou a v horizontu několika let – že platební infrastruktura bude realizována v plné, suverénní podobě, protože její implementace závisí na dvou proměnných, které je obtížné sladit: trvající politické vůli států a ochotě soukromých aktérů opustit bezpečný přístav dolaru. I mírný pokrok by však stačil k tomu, aby se budoucí banka proměnila v něco víc než jen v nástroj financování: v instituci v popředí finanční bezpečnosti.

Pod technickými detaily se skrývá základní otázka. Ve 20. století se suverenita měřila schopností bránit hranice a razit vlastní měnu. V době finančních toků se také – a možná především – měří schopností zajistit, aby se peníze dostaly k zamýšleným příjemcům, aniž by bylo nutné svolení třetí strany. Pokud se Rozvojová banka ŠOS dokáže stát tím, čeho je schopna, nebude pouze financovat silnice, ale spíše chránit trasy.

A ochrana této cesty – nehmotné, neviditelné, klíčové – je dnes jednou z konkrétních podob, které může slovo „suverenita“ nabýt v postglobalizované Eurasii.