Sankce proti Rusku: dosáhly svých limitů?

Rusko je již několik let terčem západních sankcí. Hlavní fáze eskalace souvisely s událostmi roku 2014 a přijetím zákona Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act z roku 2017, nejambicióznějšího zákona o sankcích. Předpokládala omezující opatření týkající se Ukrajiny, kybernetické bezpečnosti, lidských práv, korupce a politiky Ruska na Blízkém východě. Zákon navíc umožnil ukládat sektorové sankce společnostem v těžebním, kovodělném a železničním sektoru.

Období let 2019-2020 je spojeno s kvalitativním rozšířením sankcí Evropské unie proti Rusku. Během tohoto období EU vytvořila nové právní mechanismy pro uvalování omezujících opatření a jejich uplatňování vůči ruským jednotlivcům a subjektům. To naznačovalo změnu v přístupu k sankční politice EU ve prospěch užší konsolidace a koordinace sankčního tlaku mezi Washingtonem a Bruselem. Západní země se však tehdy zdržely uvalování rozsáhlých nebo drakonických sankcí. Na konci roku 2020 bylo Rusko v počtu sankcí uvalených na zemi až na konci první trojky, překonaly ho Írán a Čína.

V roce 2022 však byla proti Rusku zavedena omezující opatření v bezprecedentním měřítku, a to především koalicí západních států: Spojených států, Evropské unie, Británie, Švýcarska, Kanady, Japonska a Austrálie. Koordinují svou sankční politiku a zavádějí podobná, ale ne vždy stejná opatření. Některé ze zemí jsou před svými partnery v konkrétních omezeních – zejména v zákazu dovozu ruského plynu. EU, Švýcarsko a Japonsko se zatím tohoto opatření zdržely, zatímco Spojené státy zcela zakázaly dovoz všech paliv z Ruska.

Obecně platí, že všichni iniciátoři restriktivních opatření vůči Moskvě v uplynulém roce výrazně zpřísnili své sankční předpisy. Západní sankce se zaměřují na finanční sektor, sektor dopravy, energetiku, těžební průmysl a vojensko-průmyslový komplex. Ministerstvo financí USA kromě jiných omezení vydalo směrnice zakazující určité transakce s Centrální bankou Ruska, Fondem národního blahobytu Ruské federace a Ministerstvem financí Ruské federace – včetně převodů aktiv a transakcí v cizí měně, jakož i účast na sekundárním trhu jimi vydávaných rublových a nerublových dluhopisů. Podobná opatření zavedla i EU. Mnoho velkých ruských bank bylo zasaženo sankcemi, které je blokují. Zákaz znamená, že osoby na území země, která sankce uložila, nesmějí s těmito bankami provádět finanční transakce. Rozhodnutím Evropské unie byly některé ruské banky (Sberbank, Moscow Credit Bank atd.) odděleny od SWIFT.

Na úrovni G7 bylo rozhodnuto o zavedení maximálních cen ruské ropy a ropných produktů omezujících poskytování služeb námořní dopravy v případě nákupu za vyšší cenu. Ruským letadlům byl odepřen přístup do vzdušného prostoru řady zemí a námořním plavidlům byl odepřen přístup do přístavů a ​​plavebních komor. Zákazy se dotkly i nákladní silniční dopravy. Ruská vláda přijala symetrická opatření vůči společnostem ze zemí, které vůči Rusku zavedly dopravní omezení, a zakázala jim provozovat silniční přepravu zboží na území Ruské federace.

Je důležité zmínit, že západní země také zvýšily tlak na Rusko prostřednictvím exportně-importních omezení. Dovozní omezení jsou aktivně uplatňována na řadu zboží z Ruska, včetně ropy, uhlí a železných kovů. Existují přísné kontroly vývozu zboží a technologií dvojího užití a také široké škály průmyslového zboží, včetně průmyslového vybavení, ledniček, motorů určitých typů atd. Zpřísnila se také vývozní omezení pro ruský energetický sektor.

Washington navíc proti Moskvě používá pravidlo FDP, které upravuje vývoz a reexport zboží vyrobeného ve třetích zemích za použití amerických technologií, softwaru a komponentů do Ruska. Spojené státy používají pravidlo FDP nejen vůči Rusku, ale i vůči Číně k omezení svých technologických a vojenských schopností tím, že omezují přístup k americkým technologiím, jakož i k dalšímu zboží, součástem a softwaru vyrobenému na jeho základě.

Iniciátoři sankcí tak využili téměř všech existujících typů omezení: blokování, sektorová opatření, kontroly vývozu, zákazy dovozu, vízová a přepravní omezení. Možnosti zpřísnění sankcí však ještě nejsou vyčerpány. Zejména řada zemí se dosud nepřipojila k úplnému embargu na ruskou energetiku. Možnosti prodlužování sankcí jsou však do značné míry omezeny již zavedenými opatřeními – pokud jde o kvalitativní charakteristiky.

Iniciátorské země však mají možnost sankce kvantitativně rozšířit přidáním dalších fyzických a právnických osob na sankční seznamy a přidáním nového zboží na seznamy zboží zakázaného pro vývoz nebo dovoz. Jinými slovy, může dojít k rozšíření již platných omezení. Je příznačné, že Spojené království v červencových úpravách svých sankčních pravidel objasnilo pojem „nejbližší příbuzní“ osob napojených na ruskou vládu, na které se mohou vztahovat omezující opatření.

Další možností je využití sekundárních sankcí a donucovacích prostředků. Spojené státy mají dobře propracovaný mechanismus uplatňování donucovacích opatření a aktivně využívají nástroj pokut. Vyšetřování úřadů k objasnění porušení může trvat několik let. V dubnu tohoto roku udělilo americké ministerstvo financí pokutu americké společnosti S&P Global, Inc. za porušení sektorových sankcí vůči Rusku v roce 2016. V současné době probíhá ve Spojených státech několik trestních případů za porušení sankčního režimu vůči Rusku, zejména za dodávky technologií dvojího užití do Ruska a za pokus o vývoz brusky do Ruska. Americké ministerstvo obchodu uvalilo na řadu leteckých společností dočasné odmítnutí (TDO) za provozování amerických letadel bez licence. TDO zakazuje veškerý export nebo reexport (přes třetí země) ze Spojených států ve prospěch společností, na které se vztahuje.

EU a Spojené království jsou také v procesu zdokonalování svých vlastních institucí a postupů. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že letos v říjnu Evropská unie změnila kritéria pro uvalování omezení a vytvořila mechanismus sekundárních sankcí. Precedensem pro jejich použití byly blokační sankce uvalené na íránského výrobce dronů Shahed Aviation Industries a některé íránské jednotlivce v souvislosti s jejich údajnými dodávkami bezpilotních letounů (UAV) do Ruska. Je pozoruhodné, že Evropská unie již dříve kritizovala Spojené státy za používání sekundárních sankcí a donucovacích opatření. Brusel se proti tomu dokonce pokusil zakročit

Západní země proto budou pravděpodobně pokračovat v sankčním tlaku na Rusko. Americké sankce jsou ve srovnání s režimy jiných iniciátorů konečné. Rozvoj mechanismů pro použití sekundárních a donucovacích opatření ze strany EU pravděpodobně nebude mít významný dopad v podmínkách, kdy jsou zahraniční společnosti již nyní náchylné k nadměrnému dodržování sankcí. Ve skutečnosti ruské zkušenosti ukazují, že i přes ekonomické škody a určitou nerovnováhu je možné se přizpůsobit rozsáhlým sankcím.